Midiendo los ahorros a la sociedad mediante la simplificación administrativa

Este proceso nace en los Países Bajos en 2004, tras obtener una estimación de que el 3,6% del PIB eran consecuencia de las cargas administrativas. Surge así la necesidad de identificar y eliminar en la medida de lo posible toda carga superflua a los administrados, en aras a mejorar la competitividad del sector privado.  Esta doctrina se plasma en el Modelo de Costes Estándar (MCE).

Este espíritu trasciende al resto de la Unión Europea, y ya en 2009, el gobierno de España publica, dentro de la Guía metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo, una cuantificación económica de las diferentes cargas administrativas (véase Anexo V. Método simplificado de medición de cargas administrativas https://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/economia/ficheros/guia_metodologica_ain.pdf).

Dicha tabla se ha convertido en un estándar en el que mirarse para el conjunto de nuestras Administraciones. Muchas veces, la cuantificación de los ahorros es difícil de medir, pero para el caso del que vamos a hablar hoy, nos apoyaremos con dicha tabla de referencia. Así pues, buena parte de la dificultad de análisis del Modelo de Costes Estándar, que es la cuantificación de cada acto de los administrados, ya nos viene dado de antemano.

Cuando entramos a trabajar el proceso de simplificación administrativa, debemos planificar una serie de hitos:

• Hito 0 – Gestión del cambio.
• Hito 1 – Identificar el conjunto de trámites que han de realizar los administrados.
• Hito 2 – Medir la población, tasa y frecuencia de cada trámite.
• Hito 3 – Encuesta al público objetivo.
• Hito 4 – Establecer una priorización de simplificación.
• Hito 5 – Análisis normativo.
• Hito 6 – Análisis comparativo.
• Hito 7 – Elaboración de propuesta de elementos concretos a simplificar.
• Hito 8 – Monetización de la simplificación.
• Hito 9 – Modificación normativa derivada.
• Hito 10 – Implementación de la simplificación y potenciación del uso electrónico.

A continuación, procedemos a desglosar las acciones de cada hito.

Hito 0 – Gestión del cambio

Entendemos el proceso de simplificación como una tarea horizontal y global a toda la entidad. Es por ello por lo que, en primer término, los responsables de la entidad tendrán que divulgar y hacer partícipe a los responsables de las distintas unidades gestoras del alcance y objetivos del proceso.  A nuestro juicio, afrontar este proceso sin hacer partícipe a las unidades productoras de los trámites es un error, puesto que no sólo van a consumir los trámites una vez simplificados los ciudadanos, sino también las áreas una vez los reciban.

Hito 1 – Identificar el conjunto de trámites que han de realizar los administrados

La primera labor a acometer por una Administración es identificar su propio catálogo de trámites que se ofrecen a los administrados. Este trabajo va en la línea del Sistema de Información Administrativa – SIA https://administracionelectronica.gob.es/ctt/sia que es un estándar para codificar y registrar la carta de servicios y trámites que ofrece cada Administración a la ciudadanía. 

Así pues, esta identificación no se ha de quedar únicamente en listar el nombre de cada trámite, sino, conforme a SIA, hay que recoger más información: normativa aplicable, documentación a presentar, terceros a los que aplica, nivel de criticidad ENS, etc, y sobre todo, si admite o no actualmente la tramitación electrónica.

Así mismo, hay que huir del recurso fácil de únicamente trasladar al inventario las instancias actuales que se ofrecen a ciudadanos, asociaciones y empresas; porque por nuestra experiencia profesional hemos constatado que muchos servicios suelen redirigir al administrado a la mera cumplimentación de una instancia general. Así pues, aunque la Administración cuente con muy pocos formularios de registro, el número de trámites reales suele ser (es) muy superior.

Así mismo, habrá que identificar no sólo los trámites que inician el proceso administrativo, como puede ser una instancia de solicitud, como otros que se dan a lo largo de la tramitación, como pueden ser los modelos de alegaciones, subsanación, justificación, remisión periódica de información, etc.

Con todo este trabajo inicial de análisis, ya se puede construir en Gestiona un catálogo de trámites, y un catálogo de temas de registro. Pero quedarse ahí sería meramente digitalizar el caos actual, y ese no ha de ser el objetivo final.

Hito 2 – Medir la población, tasa y frecuencia de cada trámite.

Una vez que la entidad ya tiene identificado los trámites y los temas de registro, habrá que empezar a catalogar cada una de las peticiones que entran por registro. Esta es una labor que debería ser acometida en ambas flechas temporales: por un lado, a toda nueva anotación que se produzca, pero de forma simultánea, revisando todo lo que ha ido entrando, al menos, en el último ejercicio.

El objetivo será poder obtener la siguiente información de cada trámite, al menos, del último año natural:• Población: el conjunto de personas físicas y jurídicas susceptibles a utilizar el trámite. En este aspecto, habrá que consultar datos propios de la entidad con datos objetivos de padrón de habitantes, registro de asociaciones y registro de empresas.• Tasa: proporción de administrados que han realizado efectivamente el trámite en el lapso de tiempo objetivo del análisis. Para obtener el dato concreto, habrá que realizar el cálculo de “terceros únicos” dividido por “población”.• Frecuencia: cuantas veces al año la Administración impone su uso por el público objetivo. Se trata de un coeficiente que, si es anual, es 1; si es semestral, es 2; si es bianual, es 0.5; etc. 

De tal forma, se usará, a nivel de bigdata, el sencillo cálculo, de cara a identificar la criticidad objetiva de cada trámite, cruzándolo con el historial de anotaciones de registro de entradas obrantes en Gestiona.

A este dato, habrá que desglosar, además, el porcentaje de tramitación en papel respecto a la tramitación electrónica; que nos revelará que trámites todavía no se están aprovechando de las nuevas tecnologías.

Hito 3 – Encuesta al público objetivo

En paralelo a este proceso, se recomienda que la entidad haga una encuesta a una muestra de personas físicas y jurídicas, acerca de la percepción del servicio público y de los trámites.

Para que sea una encuesta útil, se recomienda centrarse en una muestra concreta de usuarios en base a los datos que arroje a nivel de bigdata como más habituales en la tramitación administrativa en el último ejercicio.

En dicha encuesta es fundamental obtener, al menos, la siguiente información:• Aspectos de mejora que el administrado proponga.• Problemas que le surgió en la tramitación administrativa.• Índice de satisfacción por trato recibido y consecución del acto administrativo.• Estimación del grado y elementos de mejora del trámite.• Estimación acerca de eliminación, fusión o menor recurrencia del trámite.• Cuantificación del tiempo empleado en la tramitación, ya no sólo tiempo efectivo ante la administración, sino tiempo adicional previo o posterior a la tramitación.

Hito 4 – Establecer una priorización de simplificación

Una vez cruzado los datos de población, tasa y frecuencia de cada trámite, la entidad tendrá una identificación objetiva de trámites más críticos y menos críticos, a la hora de simplificar. A esta priorización habrá que complementarla por la visión subjetiva del ciudadano que nos aporta la encuesta. Y, junto a ambos criterios, cabría la posibilidad de ser analizados bajo una tercera óptica, que es la de los compromisos a nivel político que tenga asumidos la corporación para la legislatura.

Este resultado de priorización va a permitir a la entidad ordenar y seleccionar los trámites por los que continuar trabajando. En este aspecto, en función del grado de madurez de la entidad y disponibilidad de recursos, el conjunto de trámites seleccionados será mayor o menor.

A este respecto, con un enfoque plurianual, el objetivo es ir revisando en sucesivos ejercicios, la totalidad de trámites.

Hito 5 – Análisis normativo

Se entrará a revisar la normativa que regula el conjunto de trámites prioritarios seleccionados, diferentes aspectos:• Diferenciar aquellas normativas de forma exógena (esto es, que vienen impuestas por la legislación comunitaria, estatal y/o autonómica) de las propias de la entidad (ordenanzas, reglamentos).• Identificar el origen normativo de cada documento solicitado al ciudadano.

A este respecto, hay que citar el artículo 28.3 de la Ley 39/2015:

(…) las Administraciones Públicas no requerirán a los interesados datos o documentos no exigidos por la normativa reguladora aplicable (…)

Con este ejercicio, el resultado será analizar:• Datos y documentación exigida en virtud de norma exógena.• Datos y documentación exigida en virtud de normativa propia de la entidad.• Datos y documentación exigida que carece de soporte legal.• Trámites que la normativa no exige o que se podrían transformar en proactivos por la Administración evitando que el ciudadano tenga que personarse ni aportar documentación.• Trámites que la normativa permiten fusionar, evitando que el ciudadano tenga que personarse de forma reiterada en el tiempo.

Hito 6 – Análisis comparativo

También, habrá que hacer un análisis comparativo a doble nivel:• Homogeneidad endógena: Se revisará la coherencia de los datos y documentosexigidos en el trámite en comparación con otros trámites propios similares. Sería incoherente exigir distintos datos y documentos a un ciudadano en trámites análogos, sin razón objetiva. • Homogeneidad exógena: Se analizará el trámite en relación a trámites homólogos que se ofrecen en otras entidades similares. Se ha de buscar un contexto comparable, a nivel de tamaño y marco legal homogéneo. Esto es, un municipio de 20.000 habitantes de la Comunidad Valenciana, habrá de analizar municipios de un tamaño similar de su misma Comunidad Autónoma.

En este análisis, vamos a obtener información muy útil. Por un lado, vamos a detectar si hay trámites que se podrían unificar u homgeneizar. Por otro, si hay aspectos que otras entidades están teniendo en cuenta que la entidad aún no ha interiorizado.

Hito 7 – Elaboración de propuesta de elementos concretos a simplificar

Como resultado de todos estos análisis, habrá que obtener una propuesta de simplificación, que tendrá el siguiente alcance:• Trámites que son susceptibles de ser eliminados o fusionados. Por ejemplo, trámites innecesarios o repetitivos en el tiempo.• Trámites que son susceptibles de ser homogenizados. Por ejemplo, una homogeneidad en los datos de las diferentes instancias de subvenciones, independientemente de su objeto.• Datos y documentación exigida en virtud de normativa propia de la entidad que se ha detectado que en entidades similares no se viene exigiendo.• Datos y documentación exigida que carece de soporte legal.

Es importante hacer partícipe a los responsables de las unidades tramitadoras en este proceso, de cara a su validación.

Hito 8 – Monetización de la simplificación

En este punto, tendremos que recurrir a la Guía metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo que, en su Anexo V. Método simplificado de medición de cargas administrativas, nos cuantifica la carga administrativa a los administrados.

Así, cabe destacar, entre otros, los siguientes costes:• Presentar una solicitud presencialmente: 80 €• Presentar una solicitud electrónica: 5 €• Tramitación mediante intermediarios (bancos, médicos, …): 35 €• Presentación convencional de documentos, facturas o requisitos: 5 € por documento.• Aportación de datos: 2 € por dato.• Presentación de un informe y memoria: 500 € por documento.• Etc.

Téngase en cuenta que al ser cifras de 2009 que no se han actualizado al IPC acumulado desde entonces, estas cifras habrían de adecuarse al momento objeto del análisis conforme al INE: https://www.ine.es/varipc/

Así pues, con esta monetización, se podrá hacer una estimación de costes al ciudadano del trámite sin simplificar y del trámite simplificado. Y, una vez obtenido el diferencial, habría de ser multiplicado por el valor de tasa y de frecuencia del trámite antes determinado. 

De esta forma, se podría obtener una tabla muy sencilla, semejante a esta:

En este hipotético “Trámite 1”, en el que se propone suprimir dos documentos (el 4 y 5) y un dato (el 3), junto con un impulso decidido en la tramitación electrónica, el ahorro a la sociedad la estimación sería de 170.625 €. Dinero que la sociedad podría invertir en otros aspectos de la vida privada, y potenciar la inversión y/o el consumo, mejorando la salud económica del municipio.

A este respecto, esta es una monetización “ex-ante” puesto que se desconocen datos como el % efectivo del uso electrónico y el volumen de solicitudes que llegarán a realizarse en el próximo ejercicio. Así pues, cabrá obtener una monetización “ex-post”al año siguiente con el dato real de ahorro en el proceso.

Respecto a la potenciación del uso electrónico, por un lado, hay que atender a las siguientes cuestiones:• Identificación del porcentaje de sujetos obligados usan el trámite, teniendo encuenta el artículo 14.2 de la Ley 39/2015, respecto de los no obligados.• Así como, identificación de trámites y sujetos a los que cabría imponer la tramitación electrónica conforme al artículo 14.3 de la Ley 39/2015.• Que la entidad puede suscribir convenio con entidades públicas emisoras de certificados electrónicos o claves concertadas, en aras a dotarles de medios de cara a fomentar el uso electrónico entre la ciudadanía; Acción que habría de acompañar con la realización periódica de acciones divulgativas a la ciudadana del uso electrónico.

Hito 9 – Modificación normativa derivada

En el proceso de definición de la propuesta de simplificación, cabe haber detectado normativa propia en la que se basa la carga administrativa, y que toca modificar: Ordenanzas y Reglamentos. Así pues, caben las siguientes medidas:• Supresión de trámites y/o documentos superfluos e innecesarios.• Bonificación y/o exención de tasas en caso de trámites electrónicos automatizables, de cara a potenciar el uso electrónico.

En este aspecto, aquellos aspectos a simplificar que no se basen en una exigencia de normativa propia, aunque podrán ser implementados sin un acto formal, es aconsejable una Resolución formal que acredite el cambio en la exigencia.

Hito 10 – Implementación de la simplificación y potenciación del uso electrónico

Una vez aprobada la modificación, se procederá a implementar los cambios en la aplicación, de cara a que sean tramitados de forma ya simplificada, tanto por la sede electrónica como en la Oficina de Asistencia en Materia de Registros.

A este respecto, es importante hacer un ejercicio de divulgación ad intra y ad extra, de cara a que, tanto los empleados como los administrados conozcan la nueva realidad. Así mismo, como se ha indicado anteriormente, la Administración habrá de implementar acciones que potencien el uso electrónico, como fuente de ahorro a la sociedad.

Conclusión

En el presente documento se ha repasado una propuesta metodológica que se viene usando desde Gestiona como cauce hacia un modo electrónico y simplificado de la tramitación electrónica en aras a impulsar económicamente a la sociedad.